ด่วนที่สุด! เปิดคำวินิจฉัยกลางศาลรัฐธรรมนูญ ก่อนโหวตวาระ 3

เปิดคำวินิจฉัยกลางศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยรัฐสภามีหน้าที่และอํานาจจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ แต่ต้อง “ทำประชามติ” ก่อน

วันที่ 15 มีนาคม 2564 ศาลรัฐธรรมนูญเผยแพร่คำวินิจฉัยกลาง กรณีประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 210 วรรคหนึ่ง( 2) กรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของสมาชิกรัฐสภา ตามธรรมนูญมาตรา 256 (1) โดยมีรายละเอียดทั้งหมด ดังนี้

        ในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๓ (สมัยสามัญประจําปีครั้งที่สอง) วันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ ที่ประชุมพิจารณาญัตติด่วน เรื่อง ขอเสนอญัตติตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๖๓ ข้อ ๓๑ ให้รัฐสภามีมติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) ซึ่งนายไพบูลย์ นิติตะวัน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในฐานะสมาชิกรัฐสภา และนายสมชาย แสวงการ สมาชิกวุฒิสภา ในฐานะสมาชิกรัฐสภา เป็นผู้เสนอญัตติ โดยกล่าวอ้างว่าการที่มีสมาชิกรัฐสภายื่นญัตติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จํานวน ๒ ฉบับ คือ (๑) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... ลงวันที่ ๑๗ สิงหาคม ๒๕๖๓ พร้อมบันทึกหลักการและเหตุผล ที่นายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ และคณะ เป็นผู้เสนอ และ (๒) ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... ลงวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๖๓ พร้อมบันทึกหลักการและเหตุผล ที่นายวิรัช รัตนเศรษฐ และคณะ เป็นผู้เสนอ และการที่มีประชาชนเข้าชื่อยื่นญัตติร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ... จํานวน ๑ ฉบับ ปรากฏว่าญัตติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๕๖ และเพิ่มหมวด ๑๕/๑) ทั้ง ๓ ฉบับ มีหลักการและเหตุผลให้มีการจัดทํา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และมีเนื้อหาสาระในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมโดยบัญญัติให้มีหมวด ๑๕/๑ การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และมาตรา ๒๕๖/๑ ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทําหน้าที่จัดทํา ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งไม่มีบทบัญญัติใดของรัฐธรรมนูญให้อํานาจรัฐสภาในการจัดทํารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ได้ และตามหลักกฎหมายมหาชนที่ว่า “ไม่มีกฎหมายไม่มีอํานาจ” หมายความว่าหากไม่มี บทบัญญัติใดให้อํานาจไว้ จะกระทํามิได้ รัฐสภาจึงไม่มีอํานาจจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คงมีเพียง อํานาจเฉพาะที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ คือ อํานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น ดังนั้น การกระทําใด ๆ เพื่อให้มีการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น จึงเป็นการกระทําที่ขัดหรือแย้ง ต่อรัฐธรรมนูญ เป็นอันใช้บังคับมิได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๕ โดยผู้เสนอญัตติให้เหตุผลประกอบไว้ ดังนี้ เมื่อไม่มีบทบัญญัติใดของรัฐธรรมนูญให้อํานาจในการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้ชัดเจน ดังเช่น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗ มาตรา ๓๒ ที่บัญญัติว่า “ให้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นคณะหนึ่งเพื่อจัดทําร่างรัฐธรรมนูญ ” และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๔๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ในกรณีที่เห็นเป็นการจําเป็นและสมควร คณะรัฐมนตรีและ คณะรักษาความสงบแห่งชาติจะมีมติร่วมกันให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้ก็ได้ โดยจัดทําเป็น ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อให้ความเห็นชอบ” ซึ่งหมายความว่า ในกรณีที่เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวร รัฐสภาจะนําบทบัญญัติรัฐธรรมนูญว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญไปจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับมิได้ แต่รัฐสภามีอํานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นรายมาตรา ดังเช่นที่กําหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มาตรา ๒๕๕ และมาตรา ๒๕๖ ซึ่งเป็นไปตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๖๓ หมวด ๘ การเสนอและการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ข้อ ๑๑๔ วรรคสาม ที่กําหนดว่า “การแก้ไข เพิ่มเติม หรือการยกเลิกมาตราใดของรัฐธรรมนูญให้ระบุมาตราที่ต้องการแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิก ไว้ในหลักการหรือจะระบุไว้ในเหตุผลด้วยก็ได้” ทั้งนี้ ญัตติทั้ง ๓ ฉบับ ในส่วนที่จัดทํารัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ ไม่ปรากฏการระบุมาตราที่ต้องการยกเลิก และไม่ได้บัญญัติให้ใช้ข้อความใดแทน จึงมิใช่ เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่อยู่ในอํานาจของรัฐสภาตามหมวด ๑๕ ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญ ซึ่งจะแก้ไขเพิ่มเติมได้เป็นรายมาตราเท่านั้น โดยต้องระบุมาตราที่ต้องการยกเลิกและให้ใช้ ข้อความใดแทน หากรัฐธรรมนูญให้อํานาจจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับได้ จะต้องบัญญัติไว้ใน รัฐธรรมนูญ โดยไม่มีข้อความจํากัดเพียงให้เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น ดังเช่นที่บัญญัติ ให้จัดทําพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติใหม่ทั้งฉบับได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๓๑ และมาตรา ๑๓๓ เป็นต้น ซึ่งต่างกับรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ ที่บัญญัติแต่เพียง ให้อํานาจรัฐสภาเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมโดยเฉพาะได้เท่านั้น รัฐสภาจึงไม่มีอํานาจเสนอญัตติ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีการจัดทํารัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ อีกทั้งการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการกระทําที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงไม่สามารถทําประชามติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๖ ได้ การพิจารณาและวินิจฉัยว่ารัฐสภาไม่มีหน้าที่และอํานาจในการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นอํานาจ ในการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) ประกอบ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๗ (๒) มาตรา ๔๑ (๔) และมาตรา ๔๔ การขอให้รัฐสภามีมติส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหา เกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาที่เกิดขึ้นแล้วตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) ซึ่งจะต้องดําเนินการตามมาตรา ๑๕๖ (๑๕) ประกอบข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๖๓ ข้อ ๓๑ จึงสมควรให้รัฐสภาส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยปัญหาดังกล่าว ควบคู่กับการดําเนินการพิจารณา ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมในวาระที่ ๑ และวาระที่ ๒ หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ ก็ดําเนินการลงมติในวาระที่ ๓ ต่อไป แต่หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ารัฐสภา ไม่มีอํานาจจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่มีอํานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น ก็สามารถดําเนินการ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๒๔ โดยให้ตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของรัฐสภา เพื่อดําเนินการจัดทําญัตติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเสนอสู่การพิจารณาของรัฐสภาต่อไป

        ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๓ (สมัยสามัญประจําปีครั้งที่สอง) วันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ เมื่อมีการอภิปรายญัตติดังกล่าวนี้ครบถ้วนแล้ว ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา มีมติโดยเสียงข้างมากเห็นด้วยให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจ ของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒)

        ผู้ร้องมีหนังสือขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) กรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของสมาชิก รัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๖ (๑)

        ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาเบื้องต้นมีว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจรับหนังสือ ของผู้ร้องไว้พิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) หรือไม่ เห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่และอํานาจพิจารณา วินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ ซึ่งการยื่นคําร้องต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๔๔ ประกอบมาตรา ๗ (๒) คือ ต้องเป็นปัญหาซึ่งเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจที่เกิดขึ้นแล้วและในกรณี ที่ปัญหาดังกล่าวเกิดขึ้นกับหน่วยงานใด ให้หน่วยงานนั้นเป็นผู้มีสิทธิยื่นหนังสือต่อศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อข้อเท็จจริงตามคําร้องปรากฏว่าในคราวประชุมร่วมกันของรัฐสภา เมื่อวันอังคารที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๔ ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเห็นว่า เป็นปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาและมีมติ โดยเสียงข้างมากให้ส่งปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของรัฐสภาในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมของสมาชิกรัฐสภาต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) กรณีจึงเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๐ วรรคหนึ่ง (๒) ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๔๔ ประกอบ มาตรา ๗ (๒) ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีหน้าที่และอํานาจรับคําร้องนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัย และเพื่อประโยชน์ แห่งการพิจารณาให้พยานผู้เชี่ยวชาญคือ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ นายสมคิด เลิศไพฑูรย์ และนายอุดม รัฐอมฤต ทําความเห็นเป็นหนังสือยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งพยานผู้เชี่ยวชาญ ทั้งสี่ทําความเห็นเป็นหนังสือยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญแล้ว

        นายประเสริฐ จันทรรวงทอง และคณะ ยื่นคําร้องขอส่งบันทึกถ้อยคํายืนยันข้อเท็จจริง หรือความเห็น ศาลรัฐธรรมนูญสั่งรับไว้เพื่อประกอบการพิจารณา

        ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาคําร้อง ความเห็นเป็นหนังสือของพยานผู้เชี่ยวชาญและผู้เกี่ยวข้อง ทุกฝ่าย และเอกสารประกอบแล้วเห็นว่า คดีเป็นปัญหาข้อกฎหมายและมีพยานหลักฐานเพียงพอ ที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ จึงยุติการไต่สวนตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณา ของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๕๘ วรรคหนึ่ง

        ศาลรัฐธรรมนูญกําหนดประเด็นที่ต้องพิจารณาวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอํานาจจัดทํา รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ หรือไม่

        พิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดที่กําหนดรูปแบบของประเทศ องคาพยพ ในการบริหารกิจการบ้านเมือง และความสัมพันธ์ขององคาพยพดังกล่าว ที่สําคัญเป็นเสมือนสัญญา ประชาคมที่จะยอมให้รัฐมีบทบาทในการจํากัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้มากน้อยเพียงใดภายใต้ เงื่อนไขอย่างใด แต่โดยที่รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่กําหนดโครงสร้างและกลไกทางการเมืองอันถือ เป็นกติกาของสังคมหรือกฎเกณฑ์ในการอยู่ร่วมกันของคนในสังคมของประเทศนั้น ๆ และถือเป็น กฎหมายที่ต้องมีความยืดหยุ่นเพื่อให้คนในสังคมรุ่นใหม่สามารถจัดการกับความเปลี่ยนแปลงหรือ ความหลากหลายทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ที่เปลี่ยนแปลงไปตามกาลเวลาได้ ดังนั้น ผู้มีอํานาจ สถาปนารัฐธรรมนูญย่อมเล็งเห็นถึงความเป็นพลวัตของรัฐธรรมนูญด้วยการกําหนดให้มีบทบัญญัติว่าด้วย การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นเอง โดยการกําหนดให้มีองค์กรผู้มีอํานาจแก้ไขเพิ่มเติม รวมถึงกระบวนการที่เกี่ยวข้อง เพียงแต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นจะต้องไม่มีลักษณะอันเป็น การต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ หรือต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐธรรมนูญกําหนดไว้

        รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ มีหลักการสําคัญ กระบวนการ จัดทํา และการประกาศใช้บังคับ ปรากฏในคําปรารภดังนี้ “.. การปกครองของประเทศไทยได้ดํารง เจตนารมณ์ยึดมั่นในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขต่อเนื่องมาโดยตลอด แม้ได้มีการยกเลิก แก้ไขเพิ่มเติม และประกาศใช้รัฐธรรมนูญเพื่อจัดระเบียบการปกครองให้เหมาะสม หลายครั้ง แต่การปกครองก็มิได้มีเสถียรภาพหรือราบรื่นเรียบร้อยเพราะยังคงประสบปัญหาและ ข้อขัดแย้งต่าง ๆ ... เหตุอีกส่วนหนึ่งเกิดจากกฏเกณฑ์การเมืองการปกครองที่ยังไม่เหมาะสมแก่ สภาวการณ์บ้านเมืองและกาลสมัยให้ความสําคัญแก่รูปแบบและวิธีการยิ่งกว่าหลักการพื้นฐานในระบอบ ประชาธิปไตยหรือไม่อาจนํากฎเกณฑ์ที่มีอยู่มาใช้แก่พฤติกรรมของบุคคลและสถานการณ์ในยามวิกฤติที่มี รูปแบบและวิธีการแตกต่างไปจากเดิมให้ได้ผล ... โดยได้กําหนดกลไกเพื่อจัดระเบียบและสร้างความ เข้มแข็งแก่การปกครองประเทศขึ้นใหม่ด้วยการจัดโครงสร้างของหน้าที่และอํานาจขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ และสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารให้เหมาะสม การให้สถาบันศาล และองค์กรอิสระอื่นซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อํานาจรัฐสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ สุจริต เที่ยงธรรมและมีส่วนในการป้องกันหรือแก้ไขวิกฤติของประเทศตามความจําเป็นและ ความเหมาะสม การรับรอง ปกป้องและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยให้ชัดเจนและ ครอบคลุมอย่างกว้างขวางยิ่งขึ้น ... คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้สร้างความรู้ความเข้าใจแก่ ประชาชนในหลักการและเหตุผลของบทบัญญัติต่าง ๆ เป็นระยะ ๆ ... และให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการ พัฒนาสารัตถะของร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อการจัดทําร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ ก็เผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญ . และจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้ความเห็นชอบแก่ร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ในการนี้สภานิติบัญญัติ แห่งชาติได้มีมติเสนอประเด็นเพิ่มเติมอีกประเด็นหนึ่ง ... การออกเสียงประชามติปรากฏผลว่า ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงมติโดยคะแนนเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงประชามติเห็นชอบกับ ร่างรัฐธรรมนูญและประเด็นเพิ่มเติมดังกล่าวคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจึงดําเนินการแก้ไข ร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับผลการออกเสียงประชามติในประเด็นเพิ่มเติม และได้ส่ง ให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา .. และคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้ดําเนินการแก้ไขตามคําวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญแล้ว นายกรัฐมนตรีจึงนําร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย ต่อมานายกรัฐมนตรีขอรับพระราชทานร่างรัฐธรรมนูญนั้นคืนมาแก้ไขเพิ่มเติมเฉพาะบางประเด็น ... เมื่อดําเนินการแล้วเสร็จ นายกรัฐมนตรีจึงนําร่างรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลง พระปรมาภิไธยประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยสืบไป ทรงพระราชดําริว่าสมควร พระราชทานพระราชานุมัติ จึงมีพระราชโองการ .. ให้ตรารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับนี้ขึ้นไว้ ... ตั้งแต่วันประกาศนี้เป็นต้นไป ขอปวงชนชาวไทย จงมีความสมัครสโมสรเป็นเอกฉันท์ ในอันที่จะปฏิบัติตาม และพิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยนี้ เพื่อสํารงไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตยและอํานาจ อธิปไตยของปวงชนชาวไทย ....”

        สําหรับบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้เป็นการเฉพาะในหมวด ๑๕ ดังนี้ มาตรา ๒๕๕ บัญญัติว่า “การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบ ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้” และมาตรา ๒๕๖ บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา ๒๕๕ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้กระทําได้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ดังต่อไปนี้ (๑) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี หรือ จากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ของสภาผู้แทนราษฎร หรือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้า ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาหรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจํานวนไม่น้อยกว่า ห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (๒) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเสนอเป็น ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภาและให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ (๓) การออกเสียงลงคะแนน ในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วย ในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งในจํานวนนี้ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ของวุฒิสภา (๔) การพิจารณาในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลําดับมาตรา โดยการออกเสียงในวาระที่สองนี้ ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ แต่ในกรณีที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ ต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อกันได้แสดงความคิดเห็นด้วย (๕) เมื่อการพิจารณา วาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกําหนดนี้แล้วให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป (๖) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผยและ ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิก ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา โดยในจํานวนนี้ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมือง ที่สมาชิกมิได้ดํารงตําแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา (๗) เมื่อมีการลงมติ เห็นชอบตาม (๖) แล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน แล้วจึงนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้า ทูลกระหม่อมถวาย และให้นําความในมาตรา ๘๓ มาใช้บังคับโดยอนุโลม (๘) ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด ๑ บททั่วไป หมวด ๒ พระมหากษัตริย์ หรือหมวด ๑๕ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออํานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่หรืออํานาจได้ ก่อนดําเนินการตาม (๒) ให้จัดให้มีการออกเสียง ประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย กับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม จึงให้ดําเนินการตาม (๓) ต่อไป (๔) ก่อนนายกรัฐมนตรีนําความ กราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยตาม (๗) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกทั้งสองสภารวมกัน มีจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา หรือของทั้งสองสภารวมกัน แล้วแต่กรณี มีสิทธิเข้าชื่อกันเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตน เป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี ว่าร่างรัฐธรรมนูญตาม (๗) ขัดต่อมาตรา ๒๕๕ หรือ มีลักษณะตาม (๔) และให้ประธานแห่งสภาที่ได้รับเรื่องดังกล่าวส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ในระหว่างการพิจารณา วินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีจะนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวขึ้นทูลเกล้า ทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยมิได้” และรัฐธรรมนูญกําหนดองค์กร ผู้พิจารณาการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้ในหมวด ๗ รัฐสภา ส่วนที่ ๕ การประชุมร่วมกันของรัฐสภา มาตรา ๑๕๖ ที่บัญญัติว่า “ในกรณีต่อไปนี้ ให้รัฐสภาประชุมร่วมกัน .. (๑๕) การแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๕๖ ..” เห็นได้ว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญข้างต้นเป็นการกําหนดการแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้เป็น ๒ ระดับ ๓ ลักษณะ คือ ระดับที่ ๑ สําคัญมากจะกําหนดให้การแก้ไข เป็นไปได้ยากมาก และระดับที่ ๒ ไม่มีผลกระทบต่อรูปแบบของรัฐหรือโครงสร้างทางการเมืองมากนัก จะกําหนดให้แก้ไขได้ในระดับที่ยากกว่าปกติโดยคํานึงถึงการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายเป็นสําคัญ ส่วน ๓ ลักษณะนั้น ลักษณะที่ ๑ ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ลักษณะที่ ๒ การแก้ไขเพิ่มเติม ในเรื่องต่อไปนี้ ๑) หมวด ๑ บททั่วไป ๒) หมวด ๒ พระมหากษัตริย์ ๓) หมวด ๑๕ การแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ๔) เรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารงตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ และ ๕) เรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่และอํานาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่และอํานาจได้ โดยให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบ ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่คณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า ห้าหมื่นคน เป็นผู้เสนอ แล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติด้วย และลักษณะที่ ๓ การแก้ไข เพิ่มเติมบทบัญญัติอื่นใดต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวน สมาชิกของทั้งสองสภา ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกไม่ได้ดํารง ตําแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า ร้อยละยี่สิบของทุกดังกล่าวรวมกัน และต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า หนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

        ดังนั้น หลักการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกําหนดข้อห้ามตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๕ มิให้ มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเด็ดขาด ส่วนหลักเกณฑ์และวิธีการในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ต้องเป็นไปตามมาตรา ๒๕๖ (๑) ถึง (๔) และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญสามารถกระทําได้โดย ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาตามมาตรา ๑๕๖ (๑๕) โดยกําหนดให้รัฐสภาประชุมร่วมกันเพื่อแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๕๖ ซึ่งต้องดําเนินการตามหลักเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญกําหนดโดยเคร่งครัดว่า กรณีใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้ไม่สามารถแก้ไขเพิ่มเติมได้โดยเด็ดขาด ดังเช่นที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๕๕ หรือกรณีใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้สามารถแก้ไขเพิ่มเติมได้ หากแต่ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญ กําหนดโดยการจัดให้มีการออกเสียงประชามติตามมาตรา ๒๕๖ (๘)

        การที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรยื่นญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเสนอร่างรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช .. ทั้งสองฉบับต่อที่ประชุมร่วมกัน รัฐสภาตามมาตรา ๒๕๖ ซึ่งมีหลักการและเหตุผลให้มีการจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น โดยมีเนื้อหา สาระในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด ๑๕/๑ การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และมาตรา ๒๕๖/๑ ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทําหน้าที่จัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามหมวดนี้ นั้น เห็นว่า การที่ รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๕๖ (๑๕) บัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทําโดยที่ประชุมร่วมกันของ รัฐสภามุ่งประสงค์ให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นการใช้อํานาจของรัฐสภาโดยเฉพาะ อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญได้กําหนดให้กระบวนการใช้อํานาจนิติบัญญัติของรัฐสภาในกรณีดังกล่าวมีหลักเกณฑ์และ วิธีการซึ่งมีลักษณะแตกต่างจากการทําหน้าที่ในกระบวนนิติบัญญัติทั่วไป โดยมีเป้าหมายเพื่อปกป้อง ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและรักษาความต่อเนื่องของรัฐธรรมนูญเป็นสําคัญ กล่าวได้ว่า แม้รัฐสภามีอํานาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นอํานาจที่ได้รับมอบมาซึ่งถูกจํากัดทั้งรูปแบบ กระบวนการ และเนื้อหา รัฐสภาจึงต้องทําหน้าที่ตามที่ได้รับมอบอย่างเคร่งครัด โดยไม่อาจกระทํานอก ขอบของหน้าที่และอํานาจที่รัฐธรรมนูญกําหนดไว้ได้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงต้องอยู่ในเงื่อนไขที่มี ความผูกพันกับรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ยึดโยงกับหลักการพื้นฐานและให้เหมาะสมและสอดคล้องกับมติมหาชน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ หมวด ๑๕ เพียงบัญญัติให้สามารถแก้ไข เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เท่านั้น ไม่มีบทบัญญัติให้จัดทําขึ้นใหม่ทั้งฉบับ

        การจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด ๑๕/๑ ย่อมมีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ อันเป็นการแก้ไข หลักการสําคัญที่ผู้มีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญดั้งเดิมต้องการปกป้องคุ้มครองไว้ หากรัฐสภาต้องการ จัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติ เสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดําเนินการ จัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่ กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการให้ประชาชนพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ แล้วจึงนําขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว จึงนําประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ต่อไป อันเป็นกระบวนการจัดทํารัฐธรรมนูญตามครรลองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุข

        อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอํานาจจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มี รัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทําร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชน ลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง

(คําวินิจฉัยที่ ๔/๒๕๖๔)

(นายวรวิทย์ กังศศิเนียม) ประธานศาลรัฐธรรมนูญ

(นายทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

(นายนครินทร์ เมฆไตรรัตน์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

(นายปัญญา อุดชาชน) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

(นายอุดม สิทธิวิรัชธรรม) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

(นายวิรุฬห์ แสงเทียน) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

(นายจิรนิติ หะวานนท์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

(นายนภดล เทพพิทักษ์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

(นายบรรจงศักดิ์ วงศ์ปราชญ์) ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

คำวินิจฉัยกลางฉบับเต็ม ศาลรัฐธรรมนุญชี้รัฐสภาแก้รัฐธรรมนูญได้แต่ต้องประชามติก่อน